政府投资项目审计作为地方审计机关重点工作，发展至今取得的成效如何？公布的审计结果公告具有哪些特征？反映了哪些违反法律法规问题？基于以上问题，本文选取上海市和深圳市2017-2020年政府投资项目审计结果公告为研究样本，分析审计结果公告数量和内容特征，并从审计目标、审计对象和审计方式等角度梳理审计实践现状，总结审计发现的问题和审计工作面临的挑战，进而提出深化地方政府投资项目审计的建议。

  上海市审计局在2017-2020年间共发布119份审计结果公告，其中政府投资项目审计结果公告共49份，占比41%。深圳市审计局在2017-2020年间共发布197份审计结果公告，其中政府投资项目审计结果公告共159份，占比81%。本次样本分析中，政府投资项目审计在地方审计结果公告中占比较大，公开程度较高。

  根据审计内容不同，政府投资项目审计结果公告可分为三种类型：竣工决算审计、跟踪审计和专项审计调查。在竣工决算审计方面，两者公告内容相似，包含基本情况、审计评价和审计发现的主体问题等，不同点是上海市审计整改结果公告由被审计单位向公众发布，而深圳市审计整改结果公告由深圳市审计局向公众发布。在跟踪审计方面，两者公告内容基本相同，包含基本情况、审计评价、审计发现的主体问题和审计整改等。在专项审计调查方面，深圳市侧重于对特定改革事项或参建单位履职情况开展专项审计调查，而上海市侧重于对政府投资项目建设和运营情况开展专项审计调查。

  在政府投资项目审计目标上，地方审计机关目标是一致的，其主要目标有三个层次：一是以投资绩效为中心，规范项目管理和提高投资绩效；二是以反腐倡廉为目标，查处违反法律法规违纪问题，落实管理责任，提高党和政府的公信力；三是着重关注民生和社会热点、难点问题，推动及时有效解决民生困难，维护广大人民群众的根本利益和社会稳定。

  按照审计对象不同，地方政府投资项目审计对象分为企业单位、事业单位和政府部门（详见表1）。从审计对象来看，上海市以企业单位为主，其次是事业单位和政府部门；而深圳市以事业单位为主，其次是政府部门。二者有所区分的根本原因是对市属投资项目建设运营的管理机制不同。上海市对政府投资项目建设实行分散化管理，对于基础设施建设项目，成立城司进行建设、投资、开发和运营管理，其他项目则由使用单位自行建设管理；深圳市则成立专门的建筑工务署，负责投资项目的建设实施（水务和交通工程建设项目除外），建成后交付运营单位使用。

  根据审计方式不同，政府投资项目审计可分为三种类型：跟踪审计、竣工决算审计和专项审计调查。跟踪审计主要审查建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段管理活动的真实性、合法性和效益性，包括项目建设管理情况、资金管理和投资控制情况、工程建设价格情况、竣工决算情况和投资绩效情况；竣工决算审计主要审查建设项目财务收支活动的真实性、合法性、准确性；专项审计调查是对建设资金的征集、管理和使用情况及与建设项目有关的重要事项做专门调查。

  深圳市政府投资项目审计结果公告体现出，政府投资项目审计已形成了以跟踪审计和专项审计调查为主、竣工决算审计为辅的基本特征。上海市政府投资项目审计结果公告近几年没有特别变化，仍以竣工决算审计为主，跟踪审计和专项审计调查较少涉及（详见表2）。

  从审计发现的问题类别来看，主要涉及履行基本建设程序、投资控制和资金管理使用、项目建设管理、有关政策措施执行和规划实施、工程质量、招投标管理、工程建设价格和投资绩效8个大类（详见表3）。

  从问题发生的频率来看，大多分布在在履行基本建设程序、投资控制和资金管理使用、项目建设管理、招投标管理和工程建设价格等方面。据统计，审计发现存在以上问题项目数占审计项目数的50%以上，且问题发生频率近年来并未呈现下降态势，反映审计整改质量不高，部分问题未整改到位，屡审屡犯。同时，审计结果公开不足，不能起到充分的警示作用，导致部分问题仍在未审计单位发生。而投资绩效发现的问题不多，主要是尚未深入、实质性开展投资绩效审计。

  进一步细分有一定的问题，发现上海市政府投资项目存在以下特征：90%以上的审计项目存在工程建设价格问题，最重要的包含多计项目建设成本、多计建设工程其他费等。50%以上的审计项目存在履行基本建设程序、招投标管理、投资控制和资金管理使用问题，最重要的包含未取得规划许可证、未验收即交付使用、未公开对外招标、超概算、财务决算滞后等。40%以上的审计项目存在项目建设管理问题，最重要的包含合同管理不到位、设计缺陷未追责、工程返工等。

  深圳市政府投资项目存在以下特征：80%以上的审计项目存在投资控制和资金管理使用问题，最重要的包含提前支付、超额支付、资金计划执行不到位和挪用建设资金等。75%以上的审计项目存在建设管理问题，最重要的包含进度滞后、合同条款不科学、合同管理不严格、参建单位不尽职等。20%以上的审计项目存在招投标管理和投资绩效的问题，招投标管理方面，主要是招标文件编制质量不高和招标程序存在瑕疵，应招未招问题较少发生；投资绩效方面，揭示了搭便车建设、设备闲置等问题。

  近年来，地方政府投资项目跟踪审计和专项审计调查明显不足，与地方政府重大建设工程投资数量和投资额不匹配。一方面，从跟踪审计项目数来看2017-2020年，上海市审计局和深圳市审计局仅公布2份和5份跟踪审计报告，而在此期间，上海市和深圳市政府投资重大建设工程分别为416项和697项；另一方面，从专项审计调查内容和数量来看，2018-2020年，上海市审计局公布1份专项审计调查，主要内容是建设运营情况调查；2017-2020年，深圳市审计局平均每年公布2-3份专项审计调查，内容涵盖建设运营情况、各方责任主体监管项目情况和建设模式调查等，数量相对固定。

  投融资体制改革后，投资主体的多样性使投资绩效审计的关注度加大，但目前在政府投资项目审计实践中，多是对资金使用、程序执行的合规性、造价的经济性进行审计，较少关注政府投资的效率性和效果性，根本原因：一是审计目标深入不够，未能将评估政府投资项目的运营效率、投资政策的执行效果和管理部门的履职能力纳入审计目标；二是政府投资审计内容偏重工程建设项目建设程序、招标投标、设备材料采购、造价审计，对审计项目内部控制机制建设、地方政府债务风险等内容关注不够，工程建设领域重大违纪违法问题线索揭示力度不够；三是对投资项目建成后运行、维护和管理情况及项目运行的效果关注较少，投资绩效深入程度不高。

  目前，在地方政府投资项目审计中，审计结果尚未与下一年的项目立项、资金安排等挂钩，也未纳入财政绩效评价体系。审计机关出具审计报告后，大多数仅由被审计单位做整改，未与相关主管部门建立审计信息共享机制，也未建立联动监管常态化机制，审计成果不能对其他尚未接受审计的部门起到警示作用，某些问题屡审屡犯，长期未得到解决。

  地方政府投资审计大多采用竣工决算审计，主要起事后核查的作用，而此时建设过程中造成的损失浪费已经没办法挽回。因此，对政府投资重点建设项目应实行全过程监督，提前介入，超前服务，将风险预防、控制和监督有机结合起来，及时有效地发现问题，堵塞漏洞，减少浪费，提升政府投资项目审计成效。同时加强专项审计调查，从宏观层面揭示和反映政府投资领域存在的共性问题，有针对性地提出审计建议，推进深化改革，强化宏观管理。

  根据政府投资项目审计察觉缺陷类别的变化，进一步聚焦关键风险。对于屡审屡犯的履行基本程序、招投标管理等问题，要与行业行政监管贯通融合，从体制机制上提出处理问题的思路。明确绩效评价为政府投资审计的固定内容，重点对项目可行性、投资效果等事项做评价，作为以后政府投资决策以及管理的参考依据。

  建立与政府投资项目主管部门和行业管理协会的联动协作机制，将在审计中发现的问题通报相关主管部门和行业管理协会，由其按照法定职责权限进行问责，并将查处结果及时反馈审计机关，如履行基本建设程序方面问题，向发展改革、土地、环保等部门通报；资金管理使用方面问题，向发展改革、财政部门通报；招投标管理方面问题，向招投标管理部门通报；勘察设计、施工等方面问题，向住建部门通报，将审计结果的利用与整改问题和预算安排等有机结合，提升审计结果运用成效。（作者单位系上海交通大学审计处）

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