行政自由裁量权有广义和狭义之分。广义的自由裁量包括两种类型:(一)是法律规定行为模式部分。有不确定的内容,如规定在“某种情况”下可以实施“何种行为”,而对“某种情况”的规定却由于不能或不便而没有列明,以此赋予行政机关自由裁量的权力。(二)是法律规定法律后果部分存在裁量余地,如上例中“何种行为”的实施幅度较为宽泛。从行政行为本质上分析,前者一般存在抽象行政行为中,后者一般存在具体行政行为中。而狭义的自由裁量仅指第二种情况。在我国现行法律和法规的条件下行政自由裁量权主要指狭义的自由裁量。审计行政自由裁量权是指在法律、行政法规赋予审计权力的范围和幅度内,对涉及行政处罚及其他行政事宜所采取的自行判断、选择和决定,最后作出合法、公正、合理、适当的具体行政行为的权力。
法官弗兰克福特说过:“自由裁量权,如果不设定行使这种权力的标准,即是对专制的认可。”为避免滥用权力给国家及相对人造成损害,行政自由裁量权的行使就一定要符合严格的要求及标准。同样,审计行使行政自由裁量权一定要符合以下两个要求:(一)是审计不得超越法律、法规赋予的自由裁量权的范围(外部界定);(二)是在自由裁量范围内必须处置适当、合理(内部界定)。如果违反第一个要求,则可能构成违法行政;如果违反第二个要求,则可能构成不当行政。
为避免行政自由裁量权的专横及恣意,工程审计行使自由裁量权不仅要从外观上符合法律的规定及要求,还应当符合行使自由裁量权所一定要遵循的以下根本原则:(一)公开、公平和公正原则。公开是指审计在对结算内容审计的过程中必须把审计认定的事实、依据及决定向当事人阐明公开。公平是指审计在行使自由裁量权时必须平等适用相关规定,做到标准统一。公正是指审计在行使自由裁量权时必须以事实为根据,以法律和法规为准绳,而不受不相关因素的影响;(二)程序合法原则。程序合法是指审计在行使自由裁量权时必须严格遵循回避、说明理由及时效等制度;(三)保障当事人权利原则。保障当事人权利是指审计在行使自由裁量权时必须充分保证当事人的陈述、申辩等权利得以实现,以此来削减工程审计自由裁量权的滥用。
工程结算审计具有专业性强、涉及面广、依据复杂,加之有关规定法律法规稳定性与工程建设项目的多样等矛盾,在审计过程中是按照相关法律和法规依据被审单位已提供的资料并结合现场实际来进行审计的,其自由裁量权是审计在行政管理过程中需要行使的一项重要权力。对于已提供的结算资料,审计人员结合审前调查和现场实际情况,合法合理的选择是否采纳并作为结算依据。正是工程审计自由裁量权中所不可规避的与经济利益的敏感联动,有必要在合法、合理的范围内行使,否则,被滥用的工程审计自由裁量权犹如“双刃剑”,国家和相对人两受其害。滥用工程审计自由裁量权是审计作出或不作出某一具体行政行为虽然没有超越法律法规规定的权限、范围及幅度,但实质上违背了法律、法规的目的、精神、原则及行政合理性原则。滥用自由裁量权主要表现在工程审计的各个步骤中,主要体现在以下四个方面:
(一)审前准备阶段,审前调查的深度和广度。审计人员在实施审计前,应进行审前调查,了解项目建设管理情况、收集项目结算资料等审前准备事项,如被审计单位建设项目内控制度强,则相关审计证据可信度就高,反之可信度就越低。这直接影响到后来审计证据审核时的采纳和采信。现阶段对审前调查的深度和广度没有统一的标准,主要由审计人员给合项目特点自行确定,在实际操作中容易出现审前调查的深度和广度不够,直接影响项目审计思路和审计方案的制定,进一步影响后续工程项目审计进度和质量。因此正确行使自由裁量权,合理确定审前调查的深度和广度,充分细致做好审前准备每项工作,为下一步审计实施开好头打好基础就显得至关重要。
(二)审计方案制定阶段,对审计方法的选用及审计重点的把握。由于工程造价的计价具有方法多样性和依据复杂性的特征,从而使工程造价审计在审计内容和方法上都与其他审计不同。在方案制定时对审计方法的选用及审计重点的把撑等因素显得尤为重要,它决定了送审项目的整个审计思路及其审计结果大体的合理范围。在工程结算审计中审计方法很多,有逐项审计法,标准预算审计法,对比审计法,分组审计法,筛选审计法,重点抽查审计法和利用手册审计法等。审计时,究竟以何种方法为主,审计人员可以结合项目的特点而定。目前工程审计大部分实施全面审计,有时会辅以抽查形式,随着审计的深入,局部会辅以抽查方法。而科学合理的确定抽查审计方法,抽查不同的位置会出现不同的结果,不同的样本及样本量都会影响着审计结果的裁量。
(三)审计实施过程,审计证据的核实和采信。审计人员按照审计实施方案,依据建设单位提供的资料结合现场实际,依法实施审计,对取得的审计证据进行核实和采信。在工程结算审计中主要的审计证据集中在签证变更技术核定单等有关价款索赔的证据资料,而对隐蔽签证真实性的审核、材料市场价格合理性的核实,现阶段没有相关规定进行细化,主要由审计人员根据自已的专业业务知识结合审计经验判断而定;另外哪些内容可以依据书面资料直接计算,哪些内容需要现场实际情况加以酌情考虑,哪些隐蔽工程需要进一步取证及其取证的深度,尤其是对有的事项无法提供隐蔽资料时如何考证,这都是需要审计人员仔细斟酌的内容,着重体现审计的合理裁量。
(四)审计报告阶段,揭露存在问题的真实性、全面性。项目审计结束后主审人员对工程项目的审计情况进行全面汇总、分析的基础上,撰写审计报告,实事求是全面反映项目建设管理中存在的问题,并提出建设性的审计意见和建议。审计人员在撰写的过程中如何全面的反映问题、合理的分析问题、正确的依据有关规定法律法规定性问题,这不仅对审计人员的综合素质、业专能力的考验,更是对审计人员如何合理运用自由裁量权提出了更高的要求。
工程审计关系到工程参建方特别是建设、施工方的切身利益,合理运用自由裁量权就显得尤为重要,必须慎重考虑和选择,只有在充分了解熟悉资料和事实真相的基础上合理运用,才能使参建各方都能认同接受,保障审计质量。笔者认为应采取以下几点措施合理使用自由裁量权:
(一)加大培训教育力度,提高全体工程审计人员综合素质。正确行使审计自由裁量权的核心要求有三条,一是做到依法审计,二是审计人员应具有较高专业水平,三是审计人员应具有较好的职业道德。具体应做到:
一是每年定期组织全员培训,提高工程审计人员专业水平。专业知识是从事工程审计工作的基础,包括建设工程专业施工技术知识、造价知识等,扎实的基础知识是做好审计工作的前提;
二是加强法律和法规的培训。强化建设项目程序管理方面的知识,主要是国家法律和法规,地方政府配套政策文件等有关约束和规范建设项目的标准,提高审计人员揭露问题的能力。
三是以典型案例教育审计人员,使其更加能熟练的规范审计行为,增强职业道德感,强化廉政意识。
完善的审计程序是保证审计质量和自由裁量合理运用的制度保证。现阶段尽管根据《审计法》及《质量控制办法》,以审计专员实际工作内容为主体,制定了一套审计工作流程,用以规范审计人员的行为,但对一些关节点还需进一步完善,尤其是对哪些最大可能存在自由裁量的关键节点细化做法,将自由裁量权纳入到规范的约束中。
1.实行审计组长协调合议制。按照项目特点及审计人员的业务能力、审计经验安排相匹配的人员组成审计小组,小组成员在审计组长统一协调安排下工作。审计组长针对项目的特点明确审前调查内容,统一安排审前踏勘现场,了解项目情况,收集审计资料,在小组成员充分讨论的基础上制定可行的审计实施方案,统一审计意见、确定审计方法、明确审计重点、整合审计资源。尤其是在审计实施中对一些隐蔽签证审核、材料设备价格等争议,应由审计人员上报审计组长,审计组长视情况按排相关人员进行合议。通过合议使自由裁量运行在合理范畴。
2.实行专家评议制。在不同的审计专业人员中选出业务能力强、审计经验丰富、职业道德好的审计人员组成专家小组,对各审计组提出的“疑难杂症”进行会诊,以便合法合规、实事求是的作出裁量。
3.实行审计多级复核制。根据工程审计的特点,采用分阶段复核。一是对审计结果进行专职复核,重点复核其审计方法的合理性,工程量计算的准确性,组价调差取费的恰当性,对其有争议的或可疑的签证变更、设备材料价格等事项是否按照规定程序进行处理。二是对审核意见实行三级复核,审计组长对主审提出的审计意见的真实性和完整性负责,重点复核审计项目在建设管理程序上存在的管理、决策、损失浪费等问题是否进行了如实反映和挖掘。审计组所在部门负责人对审计组提出的审计报告的恰当性负责,单位领导负责把关。通过多级复核,尽量发现和克服自由裁量权的滥用。
4.实行审计质量检查制。进行审计质量检查,也是促进合理运用自由裁量权的有效手段。具体做法可以定期对定案归档的审计项目随机抽取一定的样本量进行审计质量全面检查,尤其是要检查审计程序的合规性,审计证据的完整性,审计结果的合理性,反映问题的全面性。通过质量大检查,可以增强审计人员的质量意识,指出审计中的错误,不断完善审计操作流程,提高审计质量,促进规范合理运行自由裁量权。
(三)进一步提高运用信息化手段,实现审计过程阳光运行。建立和完善工程结算审计系统,将审计项目的管理,尤其是审计相关数据及操作流程管理,利用计算机网络平台,实行信息化管理。首先依据工程审计的特点建立和完善工程结算审计管理系统,然后将审计项目有关信息录入计算机建立对应数据库,如审计项目的自然状况、审计项目的进展情况及状态、工程结算书、审结项目的造价指标、材料设备价格等有关审计项目比较全面的基础数据输入或链接在管理平台上,让相关审计过程留有轨迹的同时实现共享和高效处理。通过其平台既方便、快捷的统计、反映项目进度、进行操作流程节点控制、提取有关日常管理审计信息等,又便于对在审的审计项目的材料设备价格、造价指标等关键数据进行对比,分析其合理性,同时还可以对以后同类审计项目有一个宏观指导参考作用。通过信息化手段不但可以提高审计项目的高效管理,还可以实现审计过程的阳光运行。
(四)建立有效考核机制,落实各项规章制度。建立有效考核机制,是落实各项规章制度有效手段。依据工程审计的特点,以审计人员实际在做的工作内容为主体,按照审计工作流程,从德、能、勤、绩四个方面进行量化考核,重点考核工作实绩。德,主要考核政治、思想表现和职业道德表现;能,主要考核业务技术水平、管理能力和知识更新情况;勤,主要考核工作态度、勤奋敬业精神和遵守劳动纪律情况;绩,主要考核履行职责情况、完成工作任务的数量、质量、效率、工作成果。具体到考核操作可以尝试以审计项目为单位,实行百分制,针对管理程序和管理制度要求点分配一定的分值实行动态考核,最后以各审计项目造价值进行加权,适当考虑项目的难易程度做处理,考核分值直接与个人收入挂钩, 充分调动审计人员的工作积极性。通过有效考核,将各项规章制度落到实处,真正发挥制度的监督制约作用。
综上所述,合法、合理行使工程审计自由裁量权、对滥用工程审计自由裁量权的防范及控制是一个相当复杂的系统工程,并且只有有效地控制了对工程审计自由裁量权的滥用,才有助于削减工程结算审计腐败的滋生,才有助于减少实际工程审计风险,才有利于保护国家利益及相对人的合法权益。